(二) 空域使用权物权法规制的可行性
1. 可避免空域资源产生浪费
由于现行纯粹的空域使用行政许可的分配模式的不足, 使得空域作为国家资源产生了极大的浪费, 因此确立以市场为导向改革和创新空域资源分配模式显得尤为必要。在市场配置资源的过程中, 企业自主经营、自负盈亏, 是独立的市场主体, 自己控制人、财、物力等资源的流向、组合比例和流量, 一切生产经营活动也都由企业自己自主地安排和组织。政府则发挥宏观调控的经济职能:通过经济手段和法律手段引导企业把资源配置到社会最需要、最有效率的产品生产上去, 以保持社会总供给与社会总需求的平衡。市场机制在庞大的市场中通过需求与供给的相互作用及灵敏的价格反应自如地支配经济运行。应用于空域资源的配置, 当航空公司成为了空域资源的配置主体, 而政府只是在宏观方面进行把握, 航空企业为了不被竞争对手排挤出航空运输业, 就会更加珍惜自己获得的空域使用权从而优化使用方案, 和其他航空输运企业的竞争也使得空域资源不断得到更高效地利用。空域资源在合理的程度内自由流动, 打破了行业和地区限制, 空域资源向航空运输最需要的部门的转移才能够更好地实现。
2. 符合物权特定性、排他性、可支配性要求
要引入市场机制, 首先得明确空域资源的属性:空域作为国家资源的一种, 其所有权是属于国家的。但是这并不影响把空域使用权作为一种物权纳入物权法进行保护。那么如何来理解空域能够作为物权法上的物就成为了空域使用物权法规制的关键性环节。我国物权法中规定了物权的种类和物权的内容必须由法律直接来规定。目前我国的现行法律, 并没有明确规定空域是物权法意义上的物。要想突破这一限制, 在未来相关法律修改时可以考虑把空域作为特别法意义上的物从而使空域这一国家资源也纳入物权法的范畴。
根据物权的定义和排他性、可支配性、特定性、绝对性等特征。在民用航空运输活动中, 在地面上空为航空器飞行需要而划定的空中区域往往是固定的, 监管空域的相关部门不会随意扩大或者缩小空域的范围。分配给空域使用者的使用空域也具有较为固定的期限和空间范围, 即使每一次航空器飞行时利用的空域不是固定的, 但是仍然在当初管理部门批准使用的时空范围之内。这样使用空域资源在时空方面就有了特定性, 符合物权的特定性要求。再者, 使用者在管理部门允许的时间空间范围内可以排他性地使用空域, 在合理的空域使用范围内由自己支配, 有不受其他主体干扰的权利, 有权禁止对方使用该特定的时空, 除非他人的使用不对其构成威胁。这也符合物权的排他性和可支配性要求。使用空域时权利人是特定的, 他们使用空域是为了从事航空运输活动并从中获取一定的利益。故把空域使用权纳入物权法保护就有了可行性。
三、空域使用权物权法规制的方式:以权利获得为核心
(一) 合理使用空域使用权
空域使用权的客体是特定的时空利益, 体现为在一定时空的通行利益。前文已经分析过, 时空利益的特定性体现在空气空间中通行的区域和固定的通行时间的特定性。在权利人获准使用空域资源的范围内, 权利人有权禁止他人使用该空域, 但是他人使用不对权利人构成妨碍时除外。空域使用权定性为用益物权, 空域的所有权人是国家, 民航局代国家对空域进行监督管理, 具体的航空承运人根据申请或其他方式能够获得空域的使用权。空域使用权可以成为一项附使用条件的用益物权, 其条件就是空域的使用效率, 一旦空域使用权人对空域的使用率低于法定或约定的要求时, 空域使用权经所有权人主张并注销登记而归于消灭。这样的处理方式也符合用益物权因法定原因而消灭的法理。
(二) 确定空域使用范围
《中华人民共和国物权法》第一百一十八条规定了关于用益物权的范围, 空域使用权作为用益物权的一种当然也可以由单位或个人在合法合理的范围内使用, 但是为了规范管理, 应当由国家来划定军用和民用空域的范围, 合理地确定民用军用的比例, 这样也能够明确在民用航空运输中航空承运人能够使用的空域范围。空域使用人必须严格依照国家划分空域的相关规定中确定的范围来使用空域, 可以从总体上确认有偿使用的空域使用制度, 由法律明确规定空域可以由单位、个人使用, 而使用者有合理、保护、管理空域的义务。
空域使用权的初次获得——国家资源初次分配给个人使用, 可以采取不同的方式。在确定了民用航空的空域使用范围之后, 可以按照用途来管理使用空域的制度, 由民航局负责对民用航空使用空域的范围提出一些规划, 划定航空运输和通用航空之间的空域范围, 按照国家规定组织建设和使用空域, 监督和管理民用航空活动使用情况。空域使用权的获得必须经过国家相关管理部门的批准授权和核准登记, 但允许市场化的手段来操作这一过程。
(三) 采取灵活方式分配航班时刻
比如针对我国航班时刻而言, 可由民航运输相关主体共同讨论议定如何市场化地分配这一空域使用权。原则上, 通过集体决策, 进而纳入民航运输产业公共政策的范畴, 保证航班时刻经济效益与社会效益最大化原则和公开、公平、公正的原则, 通过程序正义来保障时刻资源分配的公平性和公正性, 达到平衡各方利益的局面。故可以考虑采取抽签、拍卖加使用费、行政分配等方式来分配航班时刻。可以参考国外采取抽签来分配航班时刻的优秀经验设计出一套适合我国的抽签分配方式。根据我国的实际情况, 对国内前一次抽签分配未分配完的航班时刻和新增加的航班时刻, 采用抽签方式予以分配, 一年内春夏航季和秋冬航季各一次, 有关部门在公开出版物或专门时刻网站上发布抽签日期和程序并组织抽签活动, 参与者必须是符合在协调机场运营并提供定期客运服务条件的所有国内航空承运人, 分为新进入者和在位承运人;每一轮抽签中, 优先保证少量时刻供新进入者选择, 我国建立的时间池不仅包括本年度新增加的时刻和上年独为分配完的时刻, 还包括航空公司违反规定而被收回的时刻。如, 2016年1月20日共有38家航空公司参加浦东机场2016年新增航班时刻抽签仪式, 抽中后航空公司将拥有时刻的三年使用权, 但是同时为此需要相应支付一定使用费。最终, 七组新增国内时刻分别被东航、上航、春秋航空等航空公司抽走。
2015年12月30日, 在广州白云机场, 民航局开展以“时刻拍卖”为模式的初级市场改革试点。在该种模式的试点中, 对通过资格审查的航空公司一视同仁, 不区分所有制性质, 不区分规模大小, 平等参与竞拍。民航局选择了第二价格密封拍卖的方式, 出价最高的竞拍者胜出但需支付第二高的价格。拍卖成功后, 航空公司即获得相关航班时刻使用权。需要说明的是, 采取抽签、拍卖等市场化的分配方式不代表就完全放弃了行政分配方式, 行政分配方式也有其自身的优点, 其仍然是航班时刻初次分配的一种方式, 是空域使用者获得航班时刻的获得方式之一。(四) 控制交易风险
在二级市场领域, 权利人在初次获得空域使用权之后, 获得占有、使用、收益的排他性权利。权利人因此可以把空域使用权质押、出租、交易, 可再一次的将空域使用权转让给其他主体, 这也是空域使用权的收益权权能的实现方式之一。权利人一旦将这种权利转让, 意味着将当初获得空域使用权的一系列权利义务也随之转让, 并且为了保证空域的安全, 必须规定空域使用权不能在转让之后改变民用运输的用途, 且整个过程需要由相关部门全程监管, 把交易风险控制在合理的范围之内。为了防止空域使用权人只是为了通过转让获取差价而申请使用空域使用权的行为, 在法律中规定申请空域之后权利人没有使用空域的行为就不得将自己手中的权利转让出去。而具体的交易规则则有赖于民航管理部门和空域的使用者们共同来商榷。
四、结语
允许空域使用权作为一项物权而进入私权领域是一项重要的理论革新, 也是把国家空域资源市场化的途径。能够直接促进空域资源利用的效率和经济价值, 保障空域使用权不被任意的收回。但是也要看到, 把空域使用纳入物权法规制仍然有许多需要解决的理论问题, 如空域的使用受空中交通管理、机场协议等限制对权利的行使有什么特殊影响等, 未来应当加大在此方面的研究, 努力使空域使用权成为我国一项可操作的法律制度, 最终促使空域使用效益的最大化。
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