现代公共政策理论与古典公共性观念论文

　　一、公共政策理论是以现代政治哲学为前提的

　　西方很多大学设有“哲学与公共政策”学院，这一制度设置其背后的理念是，视哲学对于民主社会的公共政策之意义为不言而喻。在民主社会中，哲学不仅发挥着公共领域的启蒙的作用，是民主社会中公共舆论的重要场域，而且，也直接或间接地为公共政策的科学方法和实证研究提供论证和建议。我们这届“世界哲学日”哲学论坛的主题“哲学与公共政策”无疑包含了人们期望“将哲学拉向公共领域”甚至是服务于公共领域的美好愿望，但是，我在此所做的乃是“将公共领域拉向哲学”的努力，试图思考和批判现代各种公共领域的思想以及诸如公共政策这类社会科学的哲学根基。那些要哲学为公共政策提供直接的、实用的解决方案和思路，是来自公共领域通常的合情合理的诉求；然而，一个有着发育良好的公共理性的公共领域更应该要求哲学能超出一时一地的限制，超出急功近利的目的，甚至是超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见或公众意见的压力，转移一时之思维方式，开拓理解和反思公共领域行为的新思路和新领域。从这一诉求来看，古典政治哲学相对于公共政策及其现代政治哲学的前提而言，反而能提供一种反潮流的、因而也可能是“新”的视野和思考方式。

　　“公共政策”（PublicPolicy）是现代政治科学的一个分支，主要研究的是政府为管理社会公共事务、实现公共利益，运用公共权力而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。由于国家行政改革的实际需要，公共政策理论成为公共领域关注的一个焦点。然而，无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入，还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张以及国家行政的治理化，现代公共政策理论实际上都是以各种国家学说和社会理论为前提的。[1]首先，作为公共政策理论的核心概念，公共利益、公意或公共福利的概念首先是建立在个人权利至上的现代自由主义学说以及权利优先于善好的现代正义论之上，而不是建立在古典政治正义和公共善好的基础之上；[2]其次，公共政策所追求的目标是“善政善治”的问题，而不是“善好的政制”的问题；再次，现代公共政策理论的行政或政策的科学化、民主化、公开化、决策多元化、治理化的诉求，不仅依赖于现代政治科学如公共选择理论、制度经济学、管理科学、公共行政理论等对政府行为和公共权力运作运用统计量化的方法进行实证研究，而且更在本质上依赖于政治作为技术或政治作为治理术的现代政治概念。[3]而这种现代政治理念的结果必将是伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政的分离”及其由中央集权、官僚化或精英政治而加剧“以行政吸纳政治”。[4]所谓的“公共行政”不过是掩盖了现代社会政治行政集权化的结果，然后又将行政打扮成具有政治的公共性的样子。从古典哲学的视角就可以重新看到古典政治在现代社会中逐渐与行政分离，并被现代行政权的扩张所吞没。

　　对于希腊古典哲学来说，政治本是“公共事物”（Respublica）；对于现代社会来说，国家垄断政治被视为基本的社会－历史事实，现代人必须向国家乞讨一点公共参与的机会和空间。国家垄断所有政治的可能性领域和含义被现代人接受为历史的宿命，由此出发，现代社会发展出一套关于人的本质的界定以及对于自由、权力、行动、革命等等的现代理解。显然，“公共政策”的哲学前提都是各种现代政治哲学和社会理论学说，如果从古典哲学来看，公共政策是无根基的，因为在它那里根本遗忘并剥夺了古典政治哲学的“公共性”概念，即基于希腊城邦原型的“公共性”概念，它是古典政治哲学关于作为人的本质的政治的概念，它不同于现代作为技术的政治的概念。作为政治科学的“公共政策”，其哲学前提是以作为技术的政治概念为前提的。作为技术的政治的概念与古典哲学的作为人的本质和人的条件的政治的概念之间有着根本性的断裂。作为人的本质的政治的概念起源于亚里士多德，阿伦特对复兴亚里士多德的政治的概念居功至伟。若以阿伦特的古典共和思想与哈贝马斯的交往行动理论和罗尔斯的政治自由主义思想对质，就可以看到阿伦特的“公共性”概念基于希腊城邦的原型，而哈贝马斯和罗尔斯都基于现代民主社会的原型；古典政治哲学将公共性思考为人在言语和行动中实现其本质，而现代自由主义的技术政治以及现代公共政策所依赖的市民社会学说、公民理论、行政扩张批判等实际上是将人的本质视为非政治的。[5]不论哈贝马斯和罗尔斯的公共领域概念和公共理性学说谈论了多少正义问题或政治问题，其实质内容仍然不外是落实各种政治权利的现代政治技术而已。

　　哈贝马斯所论的介于国家于公民之间的市民社会之公共领域，实际上主要指的是自由主义者密尔和托克维尔所论述的“公共舆论”。[6]它是一个在议会之外的非政治性的、中立化的、公共“讨论”的空间，比如文学和新闻媒体。现代公共领域最突出的特征是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中，形成一个松散但开放和弹性的交往网络。通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组、共济会、宗教社团这种机构的核心，他们自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅，以及咖啡馆、茶室、沙龙等等对娱乐和对话提供了一种公共空间。这些早期的公共逐渐向社会的维度延伸，并且在话题方面也越来越无所包：聚焦点由艺术和文学转到了政治。然而，经过国家与社会的分离、公共领域与私人领域的融合趋势、社会领域与内心领域的两极分化、从文化批判的公众到文化消费的公众、从私人的新闻写作到作为公共性功能的宣传广告大众传媒等，资产阶级的公共领域的根基已经遭到破坏，并发生了结构性的转型。如果人们寄希望于市民社会的公共领域能像市场经济一样或者和市场经济一道，能遏制国家权力的扩张，起着某种监督和批判的消极功能，甚至在最好的情况下，它能建立起国家与公民之间的权力沟通管道，那么，就必须考虑它在最坏的情况下沦为马克思、葛兰西所批判的资产阶级利用国家机器掩盖其阶级利益捍卫其文化霸权的统治工具的情况。哈贝马斯看到了十九世纪晚期资产阶级公共领域根基的崩溃，但是却没有深究资产阶级公共领域充分实现了现代政治的技术化的本质。

　　罗尔斯所推出的公共理性的政治自由主义实际上依赖一种宪 政自由主义的公民理论，但很显然，公民德性的培养和宪法爱国主义的公民教育依赖于公共领域。公共理性观念是公共政治文化的产物，是良序宪 政民主社会的规范结果，是一个由各种合理而完备的宗教论说、哲学论说和道德论说相互冲突构成的复合体。罗尔斯的公共理性概念源自十六、十七世纪宗教宽容思想，它试图使尖锐分裂的宗教都拥有基本平等的政治权力，以免挑起宗教冲突和教派对抗，推而广之，现代民主社会的各种论说在表达自己主张的分野与敌意时不应该导致怨恨、不满、分裂和动荡。罗尔斯的“政治自由主义”的核心就是，自由与平等的公民同时坚信完备性学说和政治概念，彼此之间达成合理的重叠共识。在此，宪 政民主概念中的'宽容原则和思想自由原则依赖于公民对于其政治概念的忠诚源自他们各自的完备性学说。公共理性观念缘起于宪 政民主制当中民主公民资格的概念，如果没有公民对于公共理性的忠诚及其对于公民性责任的恪守，就不会从彼此都能合理接受的前提出发推导到彼此都能合理接受的结论。因此，罗尔斯的公共理性是伴随着公民（citizenship）理论的，公共理性会要求面对宪 政核心争议与基本正义问题时，应以公民的角度来思考问题，而非基于性别、种族、宗教的特殊立场进行审议，若只着眼于特殊群体的利益，审议式民主很可能成为“私民”议价的场域。公共理性有助于强化所有理性公民的公民意识，把自己想象为遵从公共理性的立法者。所有公民都遵从公共理性，就承兑了他们的公民责任，实现了公民友谊。可见，罗尔斯的公共理性试图以一套规范社会基本结构的政治性正义观解决多元文化社会中的宪 政核心争议与基本正义问题，它与一种“宪 政爱国主义公民”的政治理想是密不可分的。所谓“公共理性”即民主社会中的“公民”的理性。然而，罗尔斯的公民在本质上并不是一个政治的动物，一个忠诚于共同体的“积极公民”，而是一个投票的公民，一个捍卫自己消极自由的“消极公民”而已。[7]

　　因此，不论是在哈贝马斯那里，还是在罗尔斯（以及查尔斯·泰勒）那里，积极公民和积极自由的古典公共性概念已经不再被视为现代公共领域和市民社会理论的基础了，其根本原因就在于现代社会的庞大的国家机器从根本上改变了基于城邦的政治的概念。庞大的国家机器必然要求来自经济、技术和私人领域的治理的支持，否则就无法维持现代社会的正常、稳定甚至是加速的运作。由于国家机器支配着整个现代公共领域，古典政治概念在今天早已经衰落和消亡了，现代社会也不再有可能追求政治共同体的善好目的。哈贝马斯、罗尔斯和泰勒的政治哲学急迫面对全球化时代中民族国家和民主国家中的多元自由主义或社群的冲突的问题，试图通过落实宪法所保障的基本人权和消极自由来维系现代社会的正当性与稳定性。然而，根本的问题乃是，如果没有建立在古典公共性的概念（包括公共空间、积极公民和叙事传统等）之上的“积极自由”和“积极公民”，那么，消极自由和权利的主体也必将逐渐萎缩，岌岌可危，无力抵御国家权力在整个社会－经济－私人生活领域中的渗透，[8]而所谓的公共政策也必将沦为被公共舆论包装上公意的行政扩张而已。因此，古典政治哲学的公共性概念是不仅仅建立了作为人的本质和条件的政治的本体论，而且，也是批判性审视现代民主社会中权利优先的技术性政治之限度的一个视角。